Umweltrecht als verbindliche Norm zum Schutz der Natur

In der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie Bayerns gibt es zwei Wege, auf denen ein Umwelt- oder Naturschutzanliegen Gehör finden kann. Dies ist zum einen die parlamentarische Gesetzgebung, das Thema wird also von den Abgeordneten im Bayerischen Landtag oder von der Landesregierung vor- und zur Abstimmung gebracht. Über direkte Ansprache von Abgeordneten und anderen Entscheidungsträgern (Stichwort „Umweltlobbyismus“) kann hier Einfluss auf das Umweltrecht genommen werden. Die zweite Möglichkeit ist die Volksgesetzgebung, für die drei Schritte relevant sind:

1. Mindestens 25.000 Stimmberechtigte müssen den Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens unterzeichnen. Ist dies erfüllt, müssen sich
2. mindestens zehn Prozent der Stimmberechtigten innerhalb von zwei Wochen für das eigentliche Volksbegehren in amtliche Listen eintragen. Ist auch dies gegeben, kann der Landtag den Gesetzentwurf mehrheitlich annehmen oder ablehnen. Lehnt er das Volksbegehren ab, so können
3. alle Stimmberechtigten im Volksentscheid über das Gesetz mit Ja oder Nein abstimmen.

Ist ein Gesetz beschlossen, ist die Arbeit noch nicht getan: Ob etwa unsere Tiere und Pflanzen über das Volksbegehren „Artenvielfalt und Naturschönheit Bayern – Rettet die Bienen“ wirklich wirksam geschützt werden, zeigt sich erst in der Umsetzung. Hier verfolgt der BN kritisch, ob die dazu aufgestellten Verordnungen und Regeln funktionieren und kontrolliert werden, oder ob das Gesetz nachgebessert werden muss.

Quasi eine Nummer kleiner läuft das Verfahren auf kommunaler Ebene mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ab, die Anliegen richten sich an den Stadtrat. Im Freistaat gibt es dieses Verfahren seit 1995, im deutschen Bundesländervergleich liegt Bayern hier mit knapp 3.000 Verfahren vorn (Stand 2013), hier gibt es im Verhältnis aber auch mehr Kommunen. Demokratieforscher ermittelten für ganz Deutschland eine Erfolgsquote von fast 40 Prozent. Die Aussichten sind dabei umso besser, wenn größere Organisationen mit ihren Kontakten – wie etwa der BN – das Anliegen unterstützen. In der Mehrzahl geht es auf kommunaler Ebene nicht um Umweltbelange, allerdings geht es natürlich auch bei Umgehungsstraßen, Wohn- und Gewerbegebieten, oder der Müllbeseitigung (Müllverbrennungsanlagen) mindestens indirekt um den Ressourcen- oder Immissionsschutz.

Auf Bundesebene haben fast ausschließlich Bundestag und Bundesrat gesetzgeberische Möglichkeiten, Volksabstimmungen sind nur für eine neue Verfassung und Veränderungen bei den Grenzen der Bundesländer vorgesehen. In einem solchen Repräsentativsystem ist der direkte Kontakt zu Abgeordneten (Lobbying) entsprechend noch entscheidender als auf Ebene des Freistaats: Gesetzesvorschläge werden von der Bundesregierung, dem Bundesrat (als Vertretung aller Landesparlamente) sowie von mindestens fünf Prozent der Parlamentarier eingebracht. Nach Durchlaufen des Gesetzgebungsverfahrens, das u. a. drei Lesungen im Parlament vorsieht, kann das Gesetz dann verabschiedet und in die gültige Rechtsform gebracht werden.

Der Rechtsrahmen der Europäischen Union (EU) wird meist über Verordnungen und Richtlinien gestaltet, das gilt auch für das europäische Umweltrecht. Sie stellen den übergeordneten Rechtsrahmen für die europäischen Mitgliedsländer dar. Während Verordnungen in den Nationalstaaten „direkt“ gelten – vergleichbar mit hiesigen Gesetzen –, sind Richtlinien so formuliert, dass den Mitgliedsländern Fristen eingeräumt werden, binnen derer sie nationale Gesetze erlassen müssen, um die jeweilige Richtlinie zu erreichen.

Eine EU-Verordnung muss also als Rechtsakt von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden, ohne dass es nationale Gestaltungsspielräume gibt. Ein Beispiel für den Artenschutz ist die „Verordnung Nr. 338/97 über den Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels“.

Die (häufigeren) EU-Richtlinien wiederum geben Ziele vor, die in einem bestimmten Zeitraum durch die nationale Politik erreicht werden müssen. Einen hohen Stellenwert haben hier zum Beispiel die „Richtlinie 2009/147/EG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten“ oder die „Flora-Fauna-Habitat-(FFH)-Richtlinie (92/43/EWG) zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen“. Anfang 2021 beispielsweise hat die EU-Kommission dazu beim Europäischen Gerichtshof gegen Deutschland geklagt, weil sie die FFH-Richtlinie hierzulande nur unzureichend umgesetzt sieht. Für den BN ist dieser Schritt folgerichtig, hat er doch in den vergangenen Jahren immer wieder auf Grundlage der Richtlinie für Erhaltungsmaßnahmen gekämpft und leider – aus Sicht des Naturschutzes – zu oft verloren.

Darüber hinaus wirken sich viele europäische Vorgaben aus anderen Bereichen direkt auf Natur und Umwelt aus, allen voran die Gemeinsame Landwirtschaftspolitik (GAP), aber auch Gesetze für den Verkehr oder die Energieversorgung.

Es ist nicht allein das Umweltprogramm UNEP, das sich auf globale Umweltpolitik auswirkt. Die Politik der UN, Absprachen und Vereinbarungen aller oder zumindest der Mehrheit der Staatengemeinschaft betreffen in vielen Bereichen Umweltbelange. Zahlreiche internationale Themen liegen sozusagen „quer“ zum Erhalt unserer natürlichen Lebensgrundlagen. Am deutlichsten erkennbar ist dies an den 17 Sustainable Development Goals. Deren aktuelle Fassung trägt den Titel „Transformation unserer Welt: Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“. Denn sauberes (Trink-)Wasser beispielsweise ist nicht nur für uns Menschen elementar, sondern auch Voraussetzung für eine gesunde Flora und Fauna. Und Probleme wie Hunger, Krieg oder Bildungsungleichheit gefährden die Betroffenen unmittelbar, sie bedrohen mittel- und langfristig aber die gesamte Erde. Das internationale Umweltrecht dient damit zur Lösung grenzüberschreitender Umweltprobleme bzw. der gerechten Lastenverteilung zwischen Verursacher und Leidtragenden.

So wichtig und richtig die globale Umweltgesetzgebung auch ist, regelmäßig stehen die Vereinten Nationen vor Umsetzungsproblemen: Da sie meist nicht wie andere Ebenen über Sanktionsmechanismen verfügen, werden die Vorgaben nicht oder nur unzureichend umgesetzt. Selbst das Pariser Klima-Abkommen enthält keine Maßnahmen, um die Einhaltung schließlich zu erzwingen (vgl. Klima und Umweltklagen – strategische Klagen im Allgemeininteresse)