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Umweltrecht als verbindliche Norm zum Schutz der Natur
Um die Umwelt und unsere natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, gibt es eine Vielzahl von Gesetzen und Schutzvorschriften, die zusammen als Umweltrecht bezeichnet werden. Doch das Recht ist keine unveränderliche Vorgabe, entsprechend ist der Gesetzgebungsprozess ein wichtiger Hebel von Umweltpolitik. Doch welche Regeln wurden eigens für den Umwelt- und Naturschutz festgelegt, und welche betreffen die Natur, obwohl sie nicht direkt zum Umweltrecht gezählt werden?
![Foto: Marco2811/stock.adobe.com](/fileadmin/Bilder_und_Dokumente/Themen/Umweltpolitik/Umweltrecht_-_Marco2811_AdobeStock.jpeg)
Alle Normen, die dem Schutz der Umwelt dienen, werden zusammen als Umweltrecht bezeichnet. Dabei handelt es sich sowohl um Gesetze, die Eingriffe und Schäden vermeiden sollen, wie auch solche, um einen eingetretenen Schaden zu beheben, beispielsweise ein Ökosystem zu sanieren oder eine Tierart wieder anzusiedeln. Zunächst geht es also um:
- Abfallrecht, z. B. welches Verpackungsmaterial darf verwendet, wie muss es entsorgt werden
- Bodenschutzrecht, z. B. welche Dünge- und Pflanzenschutzmittel dürfen in der Landwirtschaft in den Boden gelangen
- Chemikalienrecht, z. B. welche (Gift-)Stoffe wie und in welchen Produkten verwendet werden dürfen
- Immissionsschutzrecht, z. B. wie viele Schadstoffe müssen durch Filter aufgefangen werden und dürfen nicht aus dem Schornstein oder dem Auspuff in die Umwelt gelangen
- Wasserrecht, z. B. welche Fischtreppen sind vorgeschrieben, wenn Wehre in Gewässern den natürlichen Strom unterbrechen, wie viel Grundwasser darf entnommen werden
Nicht zuletzt da Umweltschutz quer in nahezu alle anderen Politikfelder hineinragt, gibt es darüber hinaus zahlreiche höhere Normen bis hin zu internationalen Vereinbarungen. Dazu zählen:
- Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP), wonach etwa (Bau-)Vorhaben nur genehmigt werden können, wenn ihre Umweltauswirkungen abgeschätzt wurden
- (Bayerisches)Umweltinformationsgesetz (UIG bzw. BayUIG): verpflichtet z. B. Behörden, Organisationen wie dem BUND Naturschutz (BN) auf Anfrage Umweltdaten zur Verfügung zu stellen
- Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) bzw. Verbandsklage: gibt dem BN und anderen Umweltorganisationen die Möglichkeit, Entscheidungen mit Umweltbezug gerichtlich prüfen zu lassen (siehe auch Verbandsklage)
- Umwelthaftungsgesetz (UmweltHG) und Umweltschadensgesetz (USchadG) verpflichten Verursacher dazu, durch sie entstandene Umweltschäden zu beseitigen und legen Sanktionsmöglichkeiten fest
- Umweltstrafrecht fasst mögliche Straftaten gegen die Umwelt – z. B. Verschmutzung – zusammen. Um strafbar zu werden, kann es jedoch bereits genügen gegen eine Umweltvorschrift zu verstoßen.
- Verfassung des Freistaates Bayern Art. 141: u. a. „Mit Naturgütern ist schonend und sparsam umzugehen.“
- Grundgesetz Art. 20a: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere [...]“
- Umweltvölkerrecht, z. B. die Vorgabe, keine grenzüberschreitenden Umweltschäden zu verursachen
Beim Thema Umweltrecht geht es also um zwei Bereiche:
- Welche Gesetze gibt es und in wessen Sinne werden diese formuliert?
- Wer hat die Möglichkeit die Geltung der Gesetze einzufordern?
![Wer kann Umweltgesetze erlassen: Die Rolle von Europäischer Union über nationale und bayerische Parlamente bis hin zu Landkreisen und Kommunen. (Grafik: BN/Janda&Roscher) Umweltrecht braucht Umweltgesetze: Die Grafik zeigt in Form einer Treppe, wer (Umwelt-)Gesetze und Regelungen erlassen kann, angefangen bei (Richtlinien) der Europäischen Union über die nationale und bayerische Landesebene bis hin zu Regelungen der Landkreise und Kommunen. (Grafik: BN/Janda&Roscher)](/fileadmin/Bilder_und_Dokumente/Themen/Umweltpolitik/Umweltpolitik_Umweltrecht_Grafik_Umweltgesetze_C_BN_Janda-Roscher.jpg)
Der Weg des Umweltrechts: von politischer Initiative bis Umsetzung
Damit sich ein (umwelt-)politisches Anliegen in allgemein gültigen Normen wiederfindet, sind einige Schritte erforderlich. Welche sind unter anderem davon abhängig, auf welcher Ebene – Land, Bund oder EU – der Rechtsrahmen erlassen werden soll.
In der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie Bayerns gibt es zwei Wege, auf denen ein Umwelt- oder Naturschutzanliegen Gehör finden kann. Dies ist zum einen die parlamentarische Gesetzgebung, das Thema wird also von den Abgeordneten im Bayerischen Landtag oder von der Landesregierung vor- und zur Abstimmung gebracht. Über direkte Ansprache von Abgeordneten und anderen Entscheidungsträgern (Stichwort „Umweltlobbyismus“) kann hier Einfluss auf das Umweltrecht genommen werden. Die zweite Möglichkeit ist die Volksgesetzgebung, für die drei Schritte relevant sind:
- Mindestens 25.000 Stimmberechtigte müssen den Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens unterzeichnen. Ist dies erfüllt, müssen sich
- mindestens zehn Prozent der Stimmberechtigten innerhalb von zwei Wochen für das eigentliche Volksbegehren in amtliche Listen eintragen. Ist auch dies gegeben, kann der Landtag den Gesetzentwurf mehrheitlich annehmen oder ablehnen. Lehnt er das Volksbegehren ab, so können
- alle Stimmberechtigten im Volksentscheid über das Gesetz mit Ja oder Nein abstimmen.
Ist ein Gesetz beschlossen, ist die Arbeit noch nicht getan: Ob etwa unsere Tiere und Pflanzen über das Volksbegehren „Artenvielfalt und Naturschönheit Bayern – Rettet die Bienen“ wirklich wirksam geschützt werden, zeigt sich erst in der Umsetzung. Hier verfolgt der BN kritisch, ob die dazu aufgestellten Verordnungen und Regeln funktionieren und kontrolliert werden, oder ob das Gesetz nachgebessert werden muss.
Quasi eine Nummer kleiner läuft das Verfahren auf kommunaler Ebene mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ab, die Anliegen richten sich an den Stadtrat. Im Freistaat gibt es dieses Verfahren seit 1995, im deutschen Bundesländervergleich liegt Bayern hier mit knapp 3.000 Verfahren vorn (Stand 2013), hier gibt es im Verhältnis aber auch mehr Kommunen. Demokratieforscher ermittelten für ganz Deutschland eine Erfolgsquote von fast 40 Prozent. Die Aussichten sind dabei umso besser, wenn größere Organisationen mit ihren Kontakten – wie etwa der BN – das Anliegen unterstützen. In der Mehrzahl geht es auf kommunaler Ebene nicht um Umweltbelange, allerdings geht es natürlich auch bei Umgehungsstraßen, Wohn- und Gewerbegebieten, oder der Müllbeseitigung (Müllverbrennungsanlagen) mindestens indirekt um den Ressourcen- oder Immissionsschutz.
![Umweltrecht basiert auf Umweltgesetzen: Ablauf der Gesetzgebung in Bayern. (Grafik: BN/Janda&Roscher) Umweltrecht basiert auf Umweltgesetzen: Die Grafik zeigt den (allgemeinen) Ablauf der Gesetzgebung in Bayern: Von der Einbringung von Gesetzesvorlagen bis zur Ausfertigung durch MinisterpräsidentIn (Grafik: BN/Janda&Roscher)](/fileadmin/Bilder_und_Dokumente/Themen/Umweltpolitik/Umweltpolitik_Umweltrecht_Grafik_Gesetzgebung_Bayern_C_BN_Janda-Roscher.jpg)
Auf Bundesebene haben fast ausschließlich Bundestag und Bundesrat gesetzgeberische Möglichkeiten, Volksabstimmungen sind nur für eine neue Verfassung und Veränderungen bei den Grenzen der Bundesländer vorgesehen. In einem solchen Repräsentativsystem ist der direkte Kontakt zu Abgeordneten (Lobbying) entsprechend noch entscheidender als auf Ebene des Freistaats: Gesetzesvorschläge werden von der Bundesregierung, dem Bundesrat (als Vertretung aller Landesparlamente) sowie von mindestens fünf Prozent der Parlamentarier eingebracht. Nach Durchlaufen des Gesetzgebungsverfahrens, das u. a. drei Lesungen im Parlament vorsieht, kann das Gesetz dann verabschiedet und in die gültige Rechtsform gebracht werden.
Der Rechtsrahmen der Europäischen Union (EU) wird meist über Verordnungen und Richtlinien gestaltet, das gilt auch für das europäische Umweltrecht. Sie stellen den übergeordneten Rechtsrahmen für die europäischen Mitgliedsländer dar. Während Verordnungen in den Nationalstaaten „direkt“ gelten – vergleichbar mit hiesigen Gesetzen –, sind Richtlinien so formuliert, dass den Mitgliedsländern Fristen eingeräumt werden, binnen derer sie nationale Gesetze erlassen müssen, um die jeweilige Richtlinie zu erreichen.
Eine EU-Verordnung muss also als Rechtsakt von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden, ohne dass es nationale Gestaltungsspielräume gibt. Ein Beispiel für den Artenschutz ist die „Verordnung Nr. 338/97 über den Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels“.
Die (häufigeren) EU-Richtlinien wiederum geben Ziele vor, die in einem bestimmten Zeitraum durch die nationale Politik erreicht werden müssen. Einen hohen Stellenwert haben hier zum Beispiel die „Richtlinie 2009/147/EG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten“ oder die „Flora-Fauna-Habitat-(FFH)-Richtlinie (92/43/EWG) zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen“. Anfang 2021 beispielsweise hat die EU-Kommission dazu beim Europäischen Gerichtshof gegen Deutschland geklagt, weil sie die FFH-Richtlinie hierzulande nur unzureichend umgesetzt sieht. Für den BN ist dieser Schritt folgerichtig, hat er doch in den vergangenen Jahren immer wieder auf Grundlage der Richtlinie für Erhaltungsmaßnahmen gekämpft und leider – aus Sicht des Naturschutzes – zu oft verloren.
Darüber hinaus wirken sich viele europäische Vorgaben aus anderen Bereichen direkt auf Natur und Umwelt aus, allen voran die Gemeinsame Landwirtschaftspolitik (GAP), aber auch Gesetze für den Verkehr oder die Energieversorgung.
Es ist nicht allein das Umweltprogramm UNEP, das sich auf globale Umweltpolitik auswirkt. Die Politik der UN, Absprachen und Vereinbarungen aller oder zumindest der Mehrheit der Staatengemeinschaft betreffen in vielen Bereichen Umweltbelange. Zahlreiche internationale Themen liegen sozusagen „quer“ zum Erhalt unserer natürlichen Lebensgrundlagen. Am deutlichsten erkennbar ist dies an den 17 Sustainable Development Goals. Deren aktuelle Fassung trägt den Titel „Transformation unserer Welt: Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“. Denn sauberes (Trink-)Wasser beispielsweise ist nicht nur für uns Menschen elementar, sondern auch Voraussetzung für eine gesunde Flora und Fauna. Und Probleme wie Hunger, Krieg oder Bildungsungleichheit gefährden die Betroffenen unmittelbar, sie bedrohen mittel- und langfristig aber die gesamte Erde. Das internationale Umweltrecht dient damit zur Lösung grenzüberschreitender Umweltprobleme bzw. der gerechten Lastenverteilung zwischen Verursacher und Leidtragenden.
So wichtig und richtig die globale Umweltgesetzgebung auch ist, regelmäßig stehen die Vereinten Nationen vor Umsetzungsproblemen: Da sie meist nicht wie andere Ebenen über Sanktionsmechanismen verfügen, werden die Vorgaben nicht oder nur unzureichend umgesetzt. Selbst das Pariser Klima-Abkommen enthält keine Maßnahmen, um die Einhaltung schließlich zu erzwingen (vgl. Klima und Umweltklagen – strategische Klagen im Allgemeininteresse)
Kontrolle, Zwang und Strafe: Die Einhaltung des Umweltrechts
Wer seinen Nachbarn beleidigt, muss mit einer Anzeige von ihm rechnen. Doch „wo kein Kläger, da kein Richter“ heißt es im Volksmund – und genau so stellt sich die Situation beim Umweltrecht häufig dar: Die Natur kann nicht vor Gericht ziehen, daher sind Verwaltungen und Behörden in der Pflicht, Verstöße gegen geltendes Recht ausfindig zu machen und anzuzeigen. Doch hier gibt es zwei Hürden:
1. Die Exekutive ist vielfach überlastet und personell nicht ausreichend ausgestattet. Erfolgen Stichproben aber zu selten, ist die Gefahr groß, dass Verstöße übersehen werden. Kommt dann noch hinzu, dass die Strafen für ein Umweltvergehen nicht hoch genug sind, besteht ein regelrechter Anreiz, die eigenen Interessen über Umweltbelange zu stellen.
2. Nicht selten sind es die staatlichen Ausführungsorgane selbst, die gegen Umweltrecht verstoßen: Die Ausweisung eines Baugebiets oder die touristische Nutzung von Berg und See mögen beispielsweise im wirtschaftlichen Interesse einer Kommune liegen. Wird dabei jedoch die Umweltverträglichkeit nicht berücksichtigt, sind solche Vorhaben ebenfalls gesetzwidrig.
Aufmerksamen Bürgern und Organisationen wie dem BN kommt daher ebenso die Aufgabe zu, kritisch zu verfolgen, ob das Recht eingehalten wird. Unter Erfolge und Niederlagen finden sich zahlreiche Beispiele, bei denen der BN durch Stellungnahmen, Einwendungen oder die bereits oben genannte Verbandsklage auf Versäumnisse hingewiesen und der Natur zu ihrem Recht verholfen hat.